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水利工程质量监督管理模式的国外经验总结与借鉴

来源:未知 时间:2017-05-08 字体:[ ] 收藏 我要投稿 浏览:

 

摘要:文章系统分析总结了西方主要国家在水利工程质量监督管理模式方面的经验和做法,寻求提升我国水利工程质量监督管理水平的有益启示。即加强法律法规体系建设、实行水利工程保险制度、实施第三方监管模式、引入质量监督人员的注册与复审制度等成功经验,可以为我国水利工程监督管理模式的构建提供有益借鉴。

近年来,随着国家水利建设投人的逐年加大,水利基础设施建设进人大规模、高强度实施的新阶段,水利建设任务异常艰巨和繁重。水利工程是重要的基础设施工程,对当地的生态安全、经济安全乃至社会安全都具有重要的保障作用。我国历来重视水利工程的施工质量,并在全国范围内基本建成了相对完善的质量监督网络,取得了良好的质量监督效果。随着我国市场经济的不断发展和政府职能的转变,在水利工程领域建立与市场经济相适应的质量监督模式就显得极为必要。市场经济相对成熟的西方发达国家,在水利工程质量监督管理领域有着丰富的经验积累,基本形成了与市场经济模式相适应的监督管理模式。对这些监督管理经验进行总结,对市场经济背景下我国水利工程质量监督管理模式的构建具有重要的参考价值。

1 国外水利工程监督管理的主要模式    

鉴于水利工程质量管理的重要性,世界各国均注重政府、社会、业主以及相关企业对工程质量的监督与管理。部分西方发达国家的市场经济起步较早,形成了适合本国国情的法律、法规以及监督管理体系。鉴于政府在水利工程质量监督管理中的重要地位,本文以政府参与水利工程质量监督管理的不同形式,分别以法国、美国和德国为代表,对国外水利工程监督管理的主要模式及相关经验进行介绍。

1.1 法国模式一政府不直接介入模式    

法国是利用这种模式比较成功的西方发达国家,该国政府主要是通过法律和经济手段,而不是依靠直接检查来促使施工企业提高工程质量。首先,法国政府为保证水利工程施工质量水平,实施强制性工程保险制度,并建立了详细、完备的建筑工程质量标准。例如该国的《建筑职责与保险》就明确规定:水利工程各参与方都必须向保险公司投保。保险公司则要求所有的水利建设项目都必须委托质量检查公司进行质量检查。其次,法国的质量检查公司是一个独立的非政府组织,不得参与质量检测活动之外的任何商业活动,确保其在工程质量微观监督过程中的客观公正。这些质量检查公司的资质由政府有关部门审批,并定期复核。最后,法国为政府出资建设的公共工程提出了“NF”和"DTU”两个主要的强制性技术标准体系。虽然非政府出资的项目并没有明确要求,但是保险公司一般也会要求所有投保单位必须遵循这两个技术标准的相关规定。

1.2 美国模式一政府直接介入模式    

美国政府中设有建设工程质量监督部,直接参与微观层次的水利工程质量监督。该部门不仅需要对水利工程质量进行全过程监督,还负责交付使用的水利工程的质量追踪检查。从事水利工程项目质量监督检查的不仅有政府机构的相关人员,还有临时聘请的具有从业资质的专业人员。在水利工程建设过程中,每个分项工程和每道工序只有经过上述专业人员的验收合格,才可进人下一道施工工序。    

在监督方式上,美国的做法是根据水利工程的性质和重要性采取不同的监督方式。例如,对于一般性水利工程,以监督员巡回监督的方式进行质量检查;如果是比较重要的大型工程,则派驻专职现场监督员,进行全方位、全天候的监督检查;对特别重要或十分复杂的水利工程,则聘请专家进行监督检查。    

美国是市场经济比较成熟的国家,建立了完善的水利工程保险制度,没有购买保险的参与方不具备水利工程投标资格。保险公司根据投保公司的工程经验、信用等级和业绩综合评定保费的费率。承保后,保险公司会全程参与工程项目质量管理,降低工程质量风险。

1.3 德国模式一第三方委托管理模式    

德国政府对水利工程质量的监督管理是一种间接管理为主的管理模式。政府只对水利工程的施工许可证和使用证进行直接审批,工程质量的监督管理完全委托质量监督审查公司来完成。工程质量监督审查公司虽然属于民营企业,但是其工作人员全部是国家认可的质检工程师,代表国家和政府行使工程质量监督检查权,以保证监督工作和检查结果的公正和权威。    

德国的工程质量监督检查公司负责微观层次的水利工程质量监督,从职能划分来看,相当于我国质检与监理机构的组合。德国政府只负责监理工程师的资质与公务行为监管,如果质检人员有舞弊行为,将被终身吊销营业执照。政府可以从繁杂的微观监督层面脱身,有利于对水利工程质量监督的宏观控制。

2 国外水利工程监督管理模式的基本特征

2.1 质量监督管理的认识方面    

首先,西方发达国家均重视政府在水利工程质量管理中的作用与责任,将大型水利建设项目作为质量监督管理的重心。一般通过行政许可和准人制度,从项目策划的源头进行水利工程项目和承建单位的筛选,以保障投资方和使用者的经济利益和合法权益。    

其次,西方发达国家重视水利工程质量,强调水利工程建设全过程质量管理,以全面控制思想为指导建立了完善的法律、法规体系,形成了行之有效的市场化运作机制。通过政府行为、管理制度和市场约束,有效规范了水利工程参与方的质量行为,促使承建方自觉进行工程质量管理,从根本上杜绝水利工程质量事故的发生

2.2 质量监督管理的体制方面    

西方发达国家十分重视水利工程质量监督管理体制建设,建设重点在于完善该领域的法律法规和保证运行体系方面。通过政府对水利工程建设市场的宏观调控以及准人标准和技术规范建设,达到市场秩序的规范、统一、公开、透明,促进全行业的稳定、健康发展。    

在具体的管理方式上,一方面突出对水利工程建设单位的从业资质、项目管理许可制度和从业人员的资格认定,实现政府对水利工程建设质量的控制与管理。另一方面,政府的建设主管部门通过政策导向、行业自律、市场调节等多种经济法律手段进行综合管控,实现对建设主体在生产、经营、管理中的全过程、多方位监督管理。此外,西方发达国家还十分重视专家和行业协会的质量监督管理作用,特别是对工程专家的咨询对政府工程质量控制提供了有效保障。

2.3 质量监督管理对象方面    

西方发达国家水利工程的监督管理的重点是业主方,因为业主在整个水利工程建设中处于中心地位,对建设项目的质量负有主要责任。此外,监督管理对象还包括承包商、供应方、设计单位等其它市场主体。在监督管理过程中,政府的行政干预较少,仅限于维护项目区的生活秩序和公众利益。    

西方发达国家在水利工程质量管理中特别重视设计阶段的质量控制。一个水利工程项目,其可行性论证往往需要1-2年,这一过程会花费总投资的3% -5%,但是却能够有效排除工程的盲目性,减少风险。

3 国外水利工程监督管理模式的经验与启示    

政府是否需要直接参与水利工程微观层次质量监督管理,不同国家结合自身的情况,采取了不同的监督管理模式,我国在水利工程质量监督的法律体系建设,对水利工程项目全过程监督以及质量保证体系建设方面仍有诸多可以借鉴之处。

3.1 法律法规体系建设    

水利工程建设质量水平较高的国家均重视水利行业的法律法规建设,对政府主管部门到施工单位的具体建设行为都做出了详细、全面、可操作的规定。成熟、完善的质量监管法律法规体系,为水利工程质量监管提供了有力的依据。发达国家的水利工程建设法律、法规体系可以划分为国家法律、行业条例、技术规范与标准等三个主要层次,分别从宏观、中观、微观尺度对水利工程质量监管行为做出了明确界定。

3.2 实行水利工程保险制度    

水利工程是基础性建设工程,建设周期长、投资数额巨大、影响因素众多,在建设过程中存在着众多的不确定因素和风险。在水利工程建设领域推行强制性工程保险制度,对分散工程建设风险、保证工程质量具有重要作用。我国推行强制性水利工程保险制度时可以借鉴国外经验,采用浮动保险费率制。一旦建设方失信,不仅会影响信用等级,再次投保的费率将明显提升,甚至还会造成没有保险公司为其承保,被间接驱逐出水利工程市场。水利工程强制保险制度有助于强化建设企业的自我约束,提升工程建设质量,保证水利工程各参与方的正当权益。

3.3 直接向政府负责的第三方监管模式    

水利工程建设水平较高的国家普遍采用委托第三方质量监督控制模式,监督费用由政府全额承担。例如,德国水利工程质量审查工程师就代表政府进行质量监督检查,并需要国家的认证与考核。审查工程师为了获取更多业务、保证通过定期考核,就必须要公正执法,全面提升自身的监督管理水平。由此可见,在水利工程领域推广委托第三方监督管理模式,可以避免建设方和监督方因为利益关系造成的舞弊行为,有利于工程质量水平的提高。

3.4 质量监督人员的复审制度    

西方发达国家的水利工程质量监督检查人员必须要有一定的学历和从业经历并通过严格的评审,才能获得从业资格,这一点与我国基本相同。相关人员在获得注册许可后,在工作中仍需严格遵守职业行为规范。一旦在工作中出现失职或违规行为,将影响到定期的职业资格复核,严重的将被取消从业资格。这种严格的准人与复核制度,无疑值得我们借鉴和学习。

4 结语    

我国与西方国家的文化背景不同,在水利工程质量监督管理的理念与管理风格上也有显著区别。但是,西方发达国家市场经济已经十分成熟,其以市场化管理理念为导向的管理模式和管理经验有许多值得我们借鉴和学习之处。通过分析这些经验和做法,获得可供我国水利建设质量监督管理借鉴的经验,对探索市场经济视角下我国水利工程建设与管理的思路和办法具有重要意义。当然,这种借鉴和学习绝不是照搬照抄、全盘西化,而是在秉承“洋为中用”的原则下,将这些有益经验与我国的具体国情相结合,探索出符合我国实际的水利工程质量监督管理新模式。

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作者:郑编辑 责任编辑:郑编辑

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